Концепція реформування державно-службових та самоврядно-службових відносин в Україні

Проект

 

Концепція

реформування державно-службових та самоврядно-службових відносин

в Україні

 

Проблеми, які потребують розв’язання

 

В Україні інститут державної служби запроваджено з 1994 року на підставі Закону України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 року    № 3723-XII. Закон з урахуванням світового та європейського досвіду визначив професійний характер, принципи державної служби та рівний доступ громадян України до неї, а також обмеження, які накладаються на державного службовця.

Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від  7 червня 2001 року № 2493-III значною мірою повторює основні положення Закону України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 року № 3723-XII з врахуванням особливостей служби в органах місцевого самоврядування.

Крупним недоліком Закону України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 року    № 3723-XII  було відсилання з ряду основних положень до підзаконних актів. В умовах політичної нестабільності та посилення «неформальних правил гри» ефективні організаційно-правові механізми реалізації цих положень не були запроваджені.

Професійна державна служба і служба в органах місцевого самоврядування досі не створені. Рівний доступ на державну службу і служба в органах місцевого самоврядування не гарантовано. Більша частина верхівки державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування політизована та задіяна у корумпованих мережах. Не право і закон, а безініціативність та формальне виконання розпоряджень домінують  серед значної частини їх підлеглих.

Класифікація посад і організація оплати праці, передбачені Законами, не мають яких-небудь наукових обґрунтувань і не враховують у достатній мірі якісні відмінності у змісті праці державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування. 

Незважаючи на неодноразові підвищення заробітної плати та вищий її середній розмір, ніж у середньому в галузях економіки України, вона з 1994 року остається такою, як в бідних країнах з високим рівнем корупції (з діапазоном між нижчою і вищою заробітною платою, більшим, ніж втричі відповідного її діапазону у розвинутих країнах).

Структура заробітної плати штучно ускладнена. Заробітна плата не є ефективною, спонукає до ускладнення організаційних структур, не стимулює залучення на державну підготовлених і талановитих фахівців, також як і їх професійне та посадове просування.

Система підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування не орієнована на формування у них рольових, технічних і поведінкових компетенцій, необхідних для виконання професійних завдань.

Не створені надійні гарантії забезпечення політичної неупередженості державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування.

Новий Закон України «Про державну службу» від 17 листопаду 2011 року № 4050-IV не вирішує жодної із перелічених проблем і ще до того ж містить багато просто безграмотних словосполучень і положень.

 

Мета Концепції

 

Метою Концепції є створення необхідних організаційно-правових умов для заміщення посад держаної служби і посадових осіб місцевого самоврядування патріотично налаштованими, моральними, політично неупередженими, професійно підготовленим і компетентними громадянами України та просування їх по службі і посилення впливу персоналу органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування на надійність, прогнозованість, результативність та ефективності діяльності держави.

 

Принципи реформування

державно-службових та самоврядно-службових відносин

 

1.  Розгляд проблеми реформування державно-службових та самоврядно-службових відносин як такої, що лежить на стику адміністративного права та публічних відносин і адміністрування (застаріле – державного управління[1]), з одного боку, і менеджменту людських ресурсів, статистики і економіки праці та професійної психології, з іншого.

2.  Врахування існуючої практики правового регулювання державно-службових та самоврядно-службових відносин в Україні.

3.  Неупереджена порівняльна оцінка її з кращими світовими та європейськими зразками.

4.  Орієнтація на посилення здатності державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування забезпечувати надання органами публічної влади, в яких вони працюють, якісних публічних послуг при раціональному використанні наявних ресурсів та мінімальних витратах споживачів на отримання цих послуг.

5.  Створення правових, організаційних, економічних та соціально-трудових гарантій  відбору  на державну службу і службу в органах місцевого самоврядування  патріотично налаштованих, моральних, політично неупереджених, професійно підготовлених та компетентних громадян України та просування їх по службі.

 

Завдання реформування

державно-службових та самоврядно-службових відносин

 

1. Побудова класифікації посад і розробка професійних стандартів державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування, виходячи із аналізу змісту їх праці.

2. Удосконалення організації оплати праці державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування, підвищення її відтворювальної і стимулюючої ролі та забезпечення достатньої ефективності.

3. Створення системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування на основі професійних (рольових, технічних та поведінкових) компетенцій.

4. Запровадження організаційно-правового механізму забезпечення рівного доступу на державну службу і службу в органах місцевого самоврядування та просування по службі патріотично налаштованих, моральних і професійно підготовлених громадян України.

5. Створення реальних і достатніх гарантії політичної неупередженості  державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування.

 

Шляхи і способи реформування державно-службових та самоврядно-службових відносин

 

Класифікація посад і професійні стандарти державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування

 

Класифікація занять і посад державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування відповідно до Міжнародної стандартної класифікації за родом занять (International Standard of Occupations, ISCO-2008) за критеріями рівня уміння та спеціалізації.

Підготовка та запровадження Рамки кваліфікацій державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування[2], гармонізованої з Європейською рамкою кваліфікацій для навчання на протязі всього життя (The European Qualifications Framework for Lifelong Learning, EQF).

Розробка методики якісної оцінки робіт державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування за критеріями (факторами) складності (важкості) та відповідальності робіт та потрібної для їх виконання кваліфікації.

Розробка типового переліку (реєстру) посад державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування (з урахуванням оцінки робіт, запровадження прогресивних норм керованості та оптимізації посадового розподілу праці в державному управлінні).

Визначення рольових і технічних компетенцій за типовими посадами державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування (опис кола завдань та обов’язків, потрібних знань та умінь, а також встановлення формальних вимог до кваліфікації та досвіду роботи).

Запровадження обов’язких вимог до знань, умінь та формальної кваліфікації громадян України при їх відборі на державну службу і службу в органах місцевого самоврядування та при просуванні по службі.

Розробка Методики визначення поведінкових компетенцій (професійно важливих якостей) за типовими посадами державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування.

Дослідження та визначення вимог до поведінкової компетентності за типовими посадами державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування.

Формування та затвердження професійних стандартів (профілів компетентності) за типовими посадами державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування.

 

Удосконалення організації оплати праці державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування

 

Побудова схем посадових окладів відповідно до якісної оцінки робіт за типовими посадами державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування з дотриманням принципів справедливості («рівна оплата за рівну працю»), об’єктивності, послідовності, прозорості, психологічного сприйняття відмінностей у розмірах окладів.

Скорочення діапазону між розмірами максимальних і мінімальних окладів державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування за прикладом розвинутих країн з низьким рівнем корупції, принаймні, в 2,5-3 рази, в тому числі за рахунок оптимізації посадового розподілу праці в державному управлінні.

Відміна механічних надбавок і доплат, не пов’язаних з результатами праці і кваліфікацією (доплати за ранг, надбавки за вислугу та інших надбавок).

Розробка та запровадження регулярного оцінювання результативності та ефективності діяльності органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, а також якості публічних послуг, що ними надаються.

Розробка та запровадження систем преміювання державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування в залежності від результативності та ефективності діяльності органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, в яких вони працюють, з урахуванням їх особистого вкладу.

Запровадження статистичних міжгалузевих порівнянь розмірів заробітних плат державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування за аналогічними родами занять керівників, професіоналів та помічників професіоналів (заняттями юристів, економістів, фінансистів, інженерів тощо).

Передбачити гарантії підтримання ефективної заробітної плати державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування (в середньому приблизно на рівні, що на 20 відсотків перевищує середній її рівень в інших галузях) шляхом періодичного перегляду розмірів посадових окладів задля забезпечення привабливості умов праці та скорочення плинності персоналу.

 

Система підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації

державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування

 

Запровадження на центральному і регіональному рівнях щорічного визначення потреби державних органів і органів місцевого самоврядування у підготовці та перепідготовці фахівців у вищих навчальних закладах (на основі аналізу професійно-кваліфікаційного складу державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування та визначення осіб, які за своєю кваліфікацією та компетентністю не відповідають вимогам, встановлених професійними стандартами).

Встановлення 30 відсоткової квоти при вступі до вищих навчальних закладів на бюджетну форму навчання в галузі знань «Державне управлінні[3]» для патріотично налаштованої, активної і талановитої молоді з вищою освітою (переважно відмінників) з гарантією надання цим слухачам першого робочого місця після навчання.

Перехід в перспективі до підготовки фахівців в галузі знань «Державне управління», як правило за денною формою навчання, із  зарахуванням громадян України, які не є державними службовцями, на державну службу з першого дня навчання та гарантією надання цим слухачам першого робочого місця після навчання.

Скасування існуючого переліку спеціальностей магістрів в галузі знань «Державне управління».

Замість нього визначення в запропонованій раніше Рамці кваліфікацій державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування видів вертикальної та горизонтальної спеціалізації, які повно і адекватно відображають об’єктивно існуючий посадовий і функціональний поділ праці в державному управлінні.

Організація поряд з підготовкою магістрів в галузі знань «Державне управління» також підготовки бакалаврів.

Розроблення Методики визначення змісту навчання магістрів та бакалаврів в галузі знань «Державне управління» відповідно до передбачених професійними стандартами  загально рольових, ролеспеціфічних, технічних і поведінкових компетенцій, необхідних для заміщення певних посад.

Надання вищим навчальних закладів, які здійснюють навчання фахівців в галузі знань «Державне управління» права самостійно визначати перелік та зміст навчальних дисциплін нормативного блоку і дисциплін спеціалізації за єдиною умовою формування у слухачів в результаті навчання необхідних загально рольових, ролеспеціфічних, технічних і поведінкових компетенцій, необхідних для заміщення певних посад та успішного виконання відповідних професійних завдань та обов’язків.

Створення за прикладом розвинутих країн акредитаційної ради в галузі знань «Державне управління»[4] за участю відповідних професійних асоціації  випускників та викладачів  відповідних вищих навчальних закладів, інших зацікавлених сторін для контролю за визначенням закладами змісту навчання та забезпеченням його якості.

Перехід в перспективі до навчання в регіональних центрах підвищення кваліфікації переважно за професійними програмами вертикальної та горизонтальної спеціалізації з повним охватом слухачів, які потребують такої спеціалізації для просування по службі, поряд з проведенням періодичного підвищення кваліфікації за диференційованими нормативами залежно від складності та відповідальності роботи.

 

Організаційно-правовий механізм забезпечення рівного доступу на державну службу і службу в органах місцевого самоврядування та просування по службі

 

Скасування кадрового резерву як рудименту радянської партійно-номенклатурної системи роботи з кадрами.

Прозоре і вмотивоване призначення на посади державної служби з яскраво вираженим політичним статусом виключно за мотивами моральності, політичної  неупередженості та професіоналізму і лише за згодою громадських рад при відповідних органах виконавчої влади та/або інших зацікавлених інститутів громадянського суспільства.

Застосування конкурсного відбору громадян України на  державну службу і службу в органах місцевого самоврядування для всіх державних службовців (за виключенням посад з яскраво вираженим політичним статусом) і посадових осіб місцевого самоврядування (за виключенням виборних осіб).

Обов’язкове дотримання при конкурсному відборі громадян України на  державну службу і службу в органах місцевого самоврядування вимог професійних стандартів.

Проведення прозорого і вільного від непотизму конкурсного відбору на державну службу і службу в органах місцевого самоврядування незалежною комісією від керівника того органу, на посаду в якому проводиться конкурс, з включенням до складу цієї комісії представників контролюючих органів, вищих навчальних закладів, представників громадської ради при цьому органі та/або інших зацікавлених інститутів громадянського суспільства.

Планомірне заміщення посад державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування професійно підготовленими фахівцями, які відповідають вимогам професійних стандартів.

Посилення обмежень щодо державної служби і служби в органах місцевого самоврядування пропорційно існуючим корупційним ризикам за відповідними посадами.

Посилення ефективності спеціальних перевірок на предмет конфлікту інтересів при прийомі на керівні посади державної служби і служби в органах місцевого самоврядування (пропорційно існуючим корупційним ризикам).

Відміна спеціальних перевірок на предмет конфлікту інтересів при прийомі на керівні посади державної служби і служби в органах місцевого самоврядування з малою імовірністю корупційних ризиків.

 

Гарантії політичної неупередженості  державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування

 

Люстрація державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування, які приймали за межами наданих їм повноважень відповідні рішення або проявили бездіяльність, що сприяла злочинам проти національної безпеки тощо.

Формування морально-психологічної здатності державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування при необхідності виступити на захист конституційного ладу, за національну безпеку і правопорядок.

Заборона використання службового положення в політичних цілях.

Заборона публічного декларування політичних уподобань або політичної агітації під час виконання службових обов’язків.

Заборона державним службовцям і посадовим особам місцевого самоврядування балотуватися на виборах до місцевих рад і суміщати службову діяльність з відповідними депутатськими обов’язками.

Проведення виборів до місцевих рад виключно за мажоритарною системою.

Заборона призначення на посади державної служби і посадових осіб місцевого самоврядування за політичними квотами.

Заборона діяльності політичних партій в органах виконавчої влади, органах місцевого самоврядування, апаратах державних органів, в судовій адміністрації, апаратах прокуратури.

Заборона керівним працівникам залучати державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування до участі в акціях, що організують політичні партії (за виключенням акцій за захист конституційного ладу, територіальну цілісність та єдність України, а також щодо вшанування державних символів та знаменних подій в державному житті).

 

Етапи реалізації Концепції

 

Реалізація Концепції здійснюється в п’ять етапів.

 

На першому етапі (травень – червень 2014 року) передбачається підготувати зміни до Закону України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 року  № 3723-XII і Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від  7 червня 2001 року № 2493-III щодо:

нової термінології, що вводиться в юридичний оборот;

запровадження Рамки кваліфікацій державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування;

визначення рольових і технічних компетенцій за типовими посадами державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування (опис кола завдань та обов’язків, потрібних знань та умінь, а також встановлення формальних вимог до кваліфікації та досвіду роботи);

встановлення обов’язких вимог до знань, умінь та формальної кваліфікації громадян України при їх відборі на державну службу і службу в органах місцевого самоврядування та при просуванні по службі;

скорочення діапазону між розмірами максимальних і мінімальних окладів державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування;

запровадження на центральному і регіональному рівнях щорічного визначення потреби державних органів і органів місцевого самоврядування у підготовці та перепідготовці фахівців у вищих навчальних закладах;

встановлення 30 відсоткової квоти при вступі до вищих навчальних закладів на бюджетну форму навчання в галузі знань «Державне управлінні» для патріотично налаштованої, активної і талановитої молоді з вищою освітою (переважно відмінників) та гарантії надання цим слухачам першого робочого місця після навчання;

скасування існуючого переліку спеціальностей магістрів в галузі знань «Державне управління».

визначення в запропонованій раніше Рамці кваліфікацій державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування видів вертикальної та горизонтальної спеціалізації, які повно і адекватно відображають об’єктивно існуючий посадовий і функціональний поділ праці в державному управлінні;

організація поряд з підготовкою магістрів в галузі знань «Державне управління» також підготовки бакалаврів;

скасування кадрового резерву як рудименту радянської партійно-номенклатурної системи роботи з кадрами.

прозорого і вмотивованого призначення на посади державної служби з яскраво вираженим політичним статусом виключно за мотивами моральності, політичної  неупередженості та професіоналізму і лише за згодою громадських рад при відповідних органах виконавчої влади та/або інших зацікавлених інститутів громадянського суспільства;

застосування конкурсного відбору громадян України на  державну службу і службу в органах місцевого самоврядування для всіх державних службовців (за виключенням посад з яскраво вираженим політичним статусом) і посадових осіб місцевого самоврядування (за виключенням виборних осіб);

проведення прозорого і вільного від непотизму конкурсного відбору на державну службу і службу в органах місцевого самоврядування незалежною комісією від керівника того органу, на посаду в якому проводиться конкурс, з включенням до складу цієї комісії представників контролюючих органів, вищих навчальних закладів, представників громадської ради при цьому органі та/або інших зацікавлених інститутів громадянського суспільства;

посилення обмежень щодо державної служби і служби в органах місцевого самоврядування пропорційно існуючим корупційним ризикам за відповідними посадами;

посилення ефективності спеціальних перевірок на предмет конфлікту інтересів при прийомі на керівні посади державної служби і служби в органах місцевого самоврядування (пропорційно існуючим корупційним ризикам);

відміни спеціальних перевірок на предмет конфлікту інтересів при прийомі на керівні посади державної служби і служби в органах місцевого самоврядування з малою імовірністю корупційних ризиків;

гарантій політичної неупередженості  державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування.

 

На другому етапі (вересень 2014 року – грудень 2014 року) розробити:

класифікацію занять і посад державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування відповідно до Міжнародної стандартної класифікації за родом занять (International Standard of Occupations, ISCO-2008) за критеріями рівня уміння та спеціалізації;

Методику якісної оцінки робіт державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування за критеріями (факторами) складності (важкості) та відповідальності робіт та потрібної для їх виконання кваліфікації;

Методику визначення поведінкових компетенцій (професійно важливих якостей) за типовими посадами державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування;

Методику визначення змісту навчання магістрів та бакалаврів в галузі знань «Державне управління» відповідно до передбачених професійними стандартами  загально рольових, ролеспеціфічних, технічних і поведінкових компетенцій, необхідних для заміщення певних посад.

 

На третьому етапі (січень 2015 року – червень 2014 року) виконати таку роботу:

розробити типовий перелік (реєстр) посад державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування (з урахуванням оцінки робіт, прогресивних норм керованості та оптимізації посадового розподілу праці в державному управлінні);

дослідити та визначити поведінкові компетентності за типовими посадами державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування;

сформувати та представити на затвердження професійні стандарти (профілі компетентності) за типовими посадами державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування.

 

На четвертому етапі (серпень 2015 року – жовтень 2015 року) виконати таку роботу:

побудувати схеми посадових окладів відповідно до якісної оцінки робіт за типовими посадами державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування з дотриманням принципів справедливості («рівна оплата за рівну працю»), об’єктивності, послідовності, прозорості, психологічного сприйняття відмінностей у розмірах окладів;

запровадити регулярне оцінювання результативності та ефективності діяльності органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, а також якості публічних послуг, що ними надаються;

запровадити статистичні міжгалузеві порівняння розмірів заробітних плат державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування за аналогічними родами занять керівників, професіоналів та помічників професіоналів (заняттями юристів, економістів, фінансистів, інженерів тощо);

 

На п’ятому етапі (листопад 2015 року – березень 2016 року) підготувати зміни до Закону України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 року  № 3723-XII і Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від  7 червня 2001 року № 2493-III щодо:

відміни механічних надбавок і доплат, не пов’язаних з результатами праці і кваліфікацією (доплати за ранг, надбавки за вислугу та інших надбавок);

запровадження систем преміювання державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування в залежності від результативності та ефективності діяльності органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, в яких вони працюють, з урахуванням їх особистого вкладу;

гарантій підтримання ефективної заробітної плати державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування (в середньому приблизно на рівні, що на 20 відсотків перевищує середній її рівень в інших галузях) шляхом періодичного перегляду розмірів посадових окладів задля забезпечення привабливості умов праці та скорочення плинності персоналу;

переходу в перспективі до підготовки фахівців в галузі знань «Державне управління», як правило за денною формою навчання, із  зарахуванням громадян України, які не є державними службовцями, на державну службу з першого дня навчання та гарантією надання цим слухачам першого робочого місця після навчання;

надання вищим навчальних закладів, які здійснюють навчання фахівців в галузі знань «Державне управління»,  права самостійно визначати перелік та зміст навчальних дисциплін нормативного блоку і дисциплін спеціалізації за єдиною умовою формування у слухачів в результаті навчання необхідних загально рольових, ролеспеціфічних, технічних і поведінкових компетенцій, необхідних для заміщення певних посад та успішного виконання відповідних професійних завдань та обов’язків;

створення за прикладом розвинутих країн акредитаційної ради в галузі знань «Державне управління» за участю відповідних професійних асоціації  випускників та викладачів  відповідних вищих навчальних закладів, інших зацікавлених сторін для контролю за визначенням закладами змісту навчання та забезпеченням його якості;

перехіду в перспективі до навчання в регіональних центрах підвищення кваліфікації переважно за професійними програмами вертикальної та горизонтальної спеціалізації з повним охватом слухачів, які потребують такої спеціалізації для просування по службі, поряд з проведенням періодичного підвищення кваліфікації за диференційованими нормативами залежно від складності та відповідальності роботи;

обов’язкового дотримання при конкурсному відборі громадян України на  державну службу і службу в органах місцевого самоврядування вимог професійних стандартів.

 

Очікувані результати

 

Посилення впливу персоналу органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування на надійність, прогнозованість, результативність та ефективності діяльності держави.

 

 

ГО Східноукраїнський центр

громадських  ініціатив

(Філіпповський В. М., Кружилін М. С.)

 

 


[1] Термін застосовується з часів прийняття сталінської конституції (1937), де проводився поділ на органи державної влади і органи державного управління. В умовах народовладдя державна влада є його продовженням (сукупністю відповідних владних повноважень і відповідальності), а тому має виходить від народу (публіки), здійснюватися через народ і для народу.

[2] У 2013 році колишня Громадська рада при НАДСУ рекомендувала для запровадження Рамку кваліфікацій державних службовців, підготовлену ГО Східноукраїнський центр громадських ініціатив.

[3] Пропонується змінити назву галузі знань «Державне управління» на «Публічні відносини і адміністрування».

[4] Див., наприклад, досвід акредитації шкіл з публічних відносин і адміністрування університетів США.

 

0

Додати новий коментар

Вміст цього поля є приватним і не буде показаний.
  • Адреси сторінок і електронної пошти атоматично перетворюються у посилання.
  • Дозволені теги HTML: <a> <em> <strong> <cite> <code> <ul> <ol> <li> <dl> <dt> <dd> <img> <p> <br> <table> <tbody> <thead> <col> <tr> <th> <td> <h2> <h3> <h4> <h5> <h6>

Детальніше про опції форматування

CAPTCHA
Дайте відповідь на запитання, поставлене нижче. Це необхідно для захисту від автоматично згенерованих повідомлень.
EUCCI